El Tratado de Lisboa ha incluido
una clasificación y una definición de las distintas categorías competenciales
existentes, distinguiendo entre competencias exclusivas, competencias
compartidas y competencias de apoyo, coordinación y complemento, reguladas
respectivamente en los apartados 1, 2 y 5 del artículo 2 TFUE.
A.
COMPETENCIAS EXCLUSIVAS
En las competencias exclusivas,
únicamente la Unión Europea podrá adoptar actos jurídicos vinculantes, siendo
competentes sólo los Estados Miembros cuando la Unión les hubiese habilitado
para ello.
El Tratado de Lisboa introduce por
primera vez y de manera expresa la denominación de competencia exclusiva, así
como una lista de materias sujetas a la competencia exclusiva de la Unión
Europea. Anteriormente, tan sólo se podía presuponer su concepto gracias a la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia y a una interpretación extensiva del
artículo 5 TCE que, al disponer que el principio de subsidiariedad se aplicaba
únicamente a las competencias no exclusivas, permitía deducir que también
existían otras competencias que sí que eran exclusivas.
Tras la reforma de Lisboa, la
definición de competencia exclusiva viene recogida en el artículo 2.1 TFUE,
conforme al cual, " Cuando los Tratados atribuyan a la Unión una
competencia exclusiva en un ámbito determinado, sólo la Unión podrá legislar y
adoptar actos jurídicamente vinculantes, mientras que los Estados miembros, en
cuanto tales, únicamente podrán hacerlo si son facultados por la Unión o para
aplicar actos de la Unión".
La Unión Europea tiene la
obligación de ejercer las competencias exclusivas que le han sido atribuidas en
los Tratados. Sin embargo, esto no significa que queden excluidas en estas
materias las autoridades nacionales, regionales o locales, dado que éstas
podrán actuar en el caso de que la competencia no hubiese sido ejercida por la
Unión.
A diferencia del resto de
competencias, existe una lista cerrada de competencias exclusivas, impidiéndose
por tanto que el Tribunal de Justicia amplíe la misma. Estas competencias
exclusivas aparecen enumeradas en el artículo 3 TFUE y son las siguientes:
- La unión aduanera.
- El establecimiento de las normas sobre competencia necesarias para el funcionamiento del mercado interior.
- La política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro.
- La conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común.
- La política comercial común. En este caso, la competencia es únicamente exclusiva para el comercio de mercancías, ya que en el caso del comercio de servicios y de los aspectos comerciales de la propiedad intelectual la competencia es compartida.
La Unión Europea ya disponía, desde
hacía tiempo, de la mayor parte de estas competencias de una manera exclusiva.
Así, por ejemplo, la unión aduanera y la política de competencia ya eran
competencia exclusiva de la Unión Europea desde la década de los 50, y la
política de gestión y conservación de recursos pesqueros, desde los años 80. No
obstante, este artículo ha servido para confirmarlo.
El apartado 2 de este mismo
precepto recoge una competencia exclusiva de la Unión Europea en materia de
política exterior, al disponer que: "La Unión dispondrá también de
competencia exclusiva para la celebración de un acuerdo internacional cuando
dicha celebración esté prevista en un acto legislativo de la Unión, cuando sea
necesaria para permitirle ejercer su competencia interna o en la medida en que
pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas".
En todas estas materias, la Unión
Europea tiene la obligación de actuar y puede utilizar todos los medios que
sean precisos para el ejercicio de sus competencias, con respeto del principio
de proporcionalidad, tal y como se deduce de la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia. En el caso de que no actuara, podría interponerse un recurso de
omisión contra la institución que no hubiese actuado.
B.
COMPETENCIAS COMPARTIDAS
Las competencias compartidas, término
criticado por algunos autores que prefieren denominarlas competencias
concurrentes, son aquellas cuya titularidad corresponde a la Unión Europea y a
sus Estados miembros, concurriendo ambos a regularlas.
Estas competencias, que conforman
el grupo más numeroso, aparecen definidas en el apartado 2 del artículo 2 TFUE,
conforme al cual "Cuando los Tratados atribuyan a la Unión una
competencia compartida con los Estados miembros en un ámbito determinado, la
Unión y los Estados miembros podrán legislar y adoptar actos jurídicamente
vinculantes en dicho ámbito. Los Estados miembros ejercerán su competencia en
la medida en que la Unión no haya ejercido la suya. Los Estados miembros
ejercerán de nuevo su competencia en la medida en que la Unión haya decidido
dejar de ejercer la suya".
Se pueden señalar dos diferencias
principales entre las competencias exclusivas y las compartidas. Por un lado,
en los ámbitos de las competencias compartidas, la actuación de la Unión está
regida por el principio de subsidiariedad, algo que no ocurre con las
competencias exclusivas, y por el principio de proporcionalidad. Esta primera
diferencia aparece recogida en el artículo 5.3 TUE, cuyo primer párrafo
dispone: "En virtud del principio de subsidiariedad en los ámbitos que
no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en el caso de
que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser
alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni
a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la
dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión".
Y, por otro lado, a diferencia de
las competencias exclusivas, en las que se precisa la habilitación expresa a un
Estado para que pueda actuar, en el caso de las competencias compartidas
bastaría con que la Unión no hubiese actuado.
No existe una lista exhaustiva de
competencias compartidas, disponiendo el Tratado que las competencias
compartidas son aquellas que no son exclusivas ni de apoyo o coordinación. En
base a ello, las competencias compartidas podrán deducirse por exclusión, es
decir, cuando se atribuye una competencia que no corresponde a ninguna de las
otras dos categorías, o de un listado de ámbitos enumerados en el artículo 4.2
TFUE, según el cual: "Las competencias compartidas entre la Unión y los
Estados miembros se aplicarán a los siguientes ámbitos principales:
a)
el mercado interior;
b)
la política social, en los aspectos definidos en el presente Tratado;
c)
la cohesión económica, social y territorial;
d)
la agricultura y la pesca, con exclusión de la conservación de los recursos
biológicos marinos;
e)
el medio ambiente;
f)
la protección de los consumidores;
g)
los transportes;
h)
las redes transeuropeas;
i)
la energía;
j)
el espacio de libertad, seguridad y justicia;
k) los
asuntos comunes de seguridad en materia de salud pública, en los aspectos
definidos en el presente Tratado".
De todos estos ámbitos, la única
novedad introducida por el Tratado de Lisboa es la energía. La protección de
los consumidores también es una introducción reciente, dado que hasta el año
2007 era considerada por la doctrina como una competencia de coordinación y
apoyo.
El artículo 4 TFUE continúa
diciendo en sus apartados 3 y 4, que: "En los ámbitos de la
investigación, el desarrollo tecnológico y el espacio, la Unión dispondrá de
competencia para llevar a cabo acciones, en particular destinadas a definir de
realizar programas, sin que el ejercicio de esta competencia pueda tener por
efecto impedir a los Estados miembros ejercer la suya.
En los ámbitos de la cooperación
para el desarrollo y de la ayuda humanitaria, la Unión dispondrá de competencia
para llevar a cabo acciones y una política común, sin que el ejercicio de esta
competencia pueda tener por efecto impedir a los Estados miembros ejercer la
suya".
En base a estos tres apartados,
Jean Victor Louis[1] hace una distinción entre las
competencias compartidas generales (las recogidas en el apartado 2) y las
competencias exclusivas especiales (las de los apartados 3 y 4).
Por último, señalar que el artículo
4 deja la puerta abierta a la incorporación de nuevas competencias compartidas
al no recoger una lista cerrada de las mismas.
C.
COMPETENCIAS DE APOYO, COORDINACIÓN Y COMPLEMENTO
La existencia de este tercer y
último grupo de competencias se comenzó a plantear con la aprobación del
Tratado de Maastricht. La duda que se planteaba por aquel entonces era si estas
competencias de apoyo, coordinación y complemento eran comunitarias o, por el
contrario, pertenecían a los Estados miembros.
Esta duda la ha resuelto el actual
TFUE, cuyo artículo 2 en su apartado 5 dispone que, "En determinados
ámbitos y en las condiciones establecidas en los Tratados, la Unión dispondrá
de competencia para llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, coordinar o
complementar la acción de los Estados miembros, sin por ello sustituir la
competencia de éstos en dichos ámbitos.
Los actos jurídicamente vinculantes
de la Unión adoptados en virtud de las disposiciones de los Tratados relativas
a esos ámbitos no podrán conllevar armonización alguna de las disposiciones
legales y reglamentarias de los Estados miembros".
De este precepto se deduce que
realmente estamos ante una competencia europea, quedando excluida únicamente y
de manera expresa la competencia de la Unión Europea para adoptar medidas de
armonización de las disposiciones legislativas o reglamentarias de los Estados
miembros.
En cualquier caso, la intervención
de la Unión Europea tiene un carácter complementario no pudiendo sustituir la
intervención de los Estados miembros, los cuales pueden seguir ejerciendo su
competencia aunque ya hubiese actuado la Unión.
El TFUE trata este tipo de
competencias de una manera fragmentada y con distinto alcance en sus artículos
4.3, 4.4, 5 y 6. Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 6, entran dentro de
esta categoría competencias como las de educación, formación profesional y
juventud, deporte, cultura, industria, turismo, protección civil, protección y
mejora de la salud humana, y cooperación administrativa.
En los ámbitos de investigación,
desarrollo tecnológico, espacio, cooperación al desarrollo o ayuda humanitaria,
la Unión Europea puede desarrollar su competencia con una orientación política
propia, lo cual no implica que los Estados miembros deban dejar de ejercer su
propia competencia.
El Tratado no incluye en la lista
anterior, aunque sí podría clasificarse entre estas competencias de apoyo,
coordinación y complemento, la política de coordinación económica y de empleo.
En este ámbito, la Unión Europea puede adoptar orientaciones generales e
iniciativas, también generales, con el fin de coordinar las políticas
económicas y de empleo de los Estados miembros.
[1] MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, José.
Tratado de Derecho y Políticas de la Unión Europea. Tomo I. Thomson
Reuters 2008, pág. 501.
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