La democracia directa en la Unión Europea.

Desde el momento de la creación de las Comunidades Europeas y especialmente desde el Tratado de Maastricht, son muchos los que pretenden dotar a la Unión Europea de una mayor legitimidad democrática a través de una también mayor participación ciudadana.

Así, se estableció que para la aprobación de los Tratados constitutivos y de sus ulteriores modificaciones se precisara la ratificación por parte de los Estados miembros conforme a su propio Derecho nacional, algunos de los cuales tienen prevista la convocatoria de referéndums para ello.

También puede comprobarse este deseo de ampliar la participación ciudadana en a la incorporación de un sistema de elección directa de los miembros del Parlamento Europeo. De esta manera, se convierte a esta institución en un verdadero órgano de representación de los ciudadanos europeos.

En la Declaración relativa al futuro de Europa (2000) se afirmaba que era clave "la necesidad de mejorar y supervisar permanentemente la legitimidad democrática y la transparencia de la Unión y sus instituciones, con el fin de aproximar éstas a sus ciudadanos".

Sin embargo, un año después, en el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea se ponía de manifiesto un grave problema al señalar que "los ciudadanos tienen cada vez menos confianza en las instituciones y en los políticos, o simplemente no están interesados en ellos (…) Son muchos los que, frente a un sistema complejo cuyo funcionamiento apenas entienden, cada vez confían menos en su capacidad para realizar las políticas que ellos desean (…) Las instituciones democráticas y los representantes públicos tanto a nivel nacional como europeo pueden y deben tratar de conectar Europa a sus ciudadanos".

Aquí se pone de manifiesto uno de los principales problemas de la Unión Europea, lo que se ha venido a denominar como déficit democrático. Este déficit no es otra cosa que una escasa participación de los ciudadanos en la Unión Europea debido a la lejanía que existe entre ellos y las instituciones. 

En todo caso, entiendo que, si bien es cierto que esta lejanía existe con todas las instituciones de la Unión Europea, más que de déficit democrático se trata de una falta de afecto, una falta de implicación en el proyecto europeo por parte de los ciudadanos europeos, y considero que no sólo las instituciones son culpables de ello sino también los propios Estados miembros, por ejemplo, al restarles los partidos políticos importancia a las elecciones al Parlamento Europeo convirtiéndolas en un mero indicador de su popularidad en su país.

Con el fallido proyecto de Constitución Europea se dio un paso adelante en la legitimidad democrática de la Unión Europea al incluirse, por primera vez, la iniciativa ciudadana europea, cuyo objetivo era permitir que los ciudadanos europeos pudieran participar directamente en la elaboración del reglamento jurídico comunitario. Esto supuso una gran novedad, dado que, hasta entonces, ninguna otra organización internacional había incluido este mecanismo propio de las democracias directas. 

A pesar de la no aprobación del Texto Constitucional, ante la negativa de Francia y Holanda, el Tratado de Lisboa consiguió introducir la iniciativa ciudadana europea en su articulado y también incorporó la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea al Derecho originario. Por tanto, si bien el Tratado de Lisboa no es un texto constitucional propiamente dicho, sí que presenta estos dos caracteres característicos de los Estados democráticos, a saber, la incorporación de los Derechos fundamentales y el derecho de participación de los ciudadanos a través de la iniciativa legislativa.

LA INICIATIVA CIUDADANA EUROPEA

Conforme al artículo 11.4 del Tratado de la Unión Europea (TUE) tras su modificación por el Tratado de Lisboa (2009), "un grupo de al menos un millón de ciudadanos de la Unión, que sea nacionales de un número significativo de Estados miembros, podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión Europea, en el marco de sus atribuciones, a que presente una propuesta adecuada sobre cuestiones que estos ciudadanos estimen que requieren un acto jurídico de la Unión para los fines de la aplicación de los Tratados".

Es decir, se permite que los ciudadanos europeos puedan solicitar a la institución que ostenta la titularidad de la iniciativa legislativa, la Comisión, que lleve a cabo una propuesta al Consejo y/o al Parlamento Europeo para que aprueben un determinado acto normativo.

La iniciativa ciudadana europea dota a la Unión Europea de una mayor legitimidad democrática, en cuanto, por un lado, aumenta la participación de los ciudadanos en el proceso de adopción de actos normativos , por otro lado, quizás pueda ayudar a mejorar el conocimiento que tienen los ciudadanos europeos sobre el funcionamiento institucional de la Unión, y, por último, podrá dar lugar al nacimiento de movimientos asociativos transnacionales con las ventajas que esto conlleva en relación a mejorar las relaciones sociales y cívicas entre los ciudadanos europeos.

El TUE sólo impone la necesidad de 1 millón de firmas, lo que supone un 0.2% de la población de la Unión Europea. Si lo comparamos con nuestra iniciativa legislativa popular, en la que se exigen al menos 500,000 firmas que representan aproximadamente el 1.45% de nuestra población, es evidente que el legislador europeo fomenta en gran medida el uso de esta iniciativa, a diferencia de lo que ocurre con el legislador español. Únicamente Italia, donde se requieren 50,000 firmas, las cuales representan el 0.1% de la población italiana, es el país de la Unión donde el ratio es inferior al de la Unión Europea.

Para regular la iniciativa ciudadana europea tuvo que aprobarse un Reglamento, el Reglamento 211/2011, para lo que la Comisión Europea elaboró un Libro Verde en el año 2009 relativo a los requisitos y al procedimiento que debía seguirse. Este Reglamento regula la iniciativa ciudadana europea, que está operativa desde el 1 de abril del 2012.

Uno de los objetivos de la iniciativa ciudadana, conforme al TUE, es que implicara a un número significativo de Estados miembros, es decir, que realmente tuviera una dimensión europea. En base a ello, el Parlamento defendió que la iniciativa provenga de un Comité integrado por un mínimo de siete personas que provengan de un mínimo de siete Estados miembros y que el millón de firmas proceda de ciudadanos europeos que representen al menos la cuarta parte de los Estados miembros, argumentando que: "iría en contra del espíritu del Tratado que una iniciativa pudiese ser presentada por un gran número de ciudadanos de un único Estado miembro y por tan sólo un número meramente simbólico de ciudadanos procedentes de otros Estados miembros". El Comité que propone la iniciativa nombrará a un representante y a un sustituto que servirán de enlace entre dicho Comité y las instituciones de la Unión Europea.

En lo que respecta a quiénes pueden presentar y apoyar una iniciativa, se exigen los mismos límites que los existentes para tomar parte en las elecciones al Parlamento Europeo, es decir, la edad de 18 años (salvo el caso de Austria, donde ya se puede participar con 16) y ser nacional o tener la residencia de un Estado miembro.

En relación al procedimiento, la Comisión debe decidir en el plazo de dos meses sobre la admisión o el rechazo de la iniciativa, pudiendo rechazar todas aquellas propuestas que no cumplan con las normas de composición de los ciudadanos, que versen sobre asuntos ajenos a sus atribuciones o que sean manifiestamente abusivos, o que sean contrarios a los valores de la Unión. A pesar de que parecen criterios bastante objetivos, cabe la posibilidad de que pueda recurrirse la decisión de inadmisión de la iniciativa ciudadana (artículo 4.3 del Reglamento).

En el Reglamento también se recoge que basta con que se trate de una exposición clara del asunto acompañada de los objetivos que se persiguen. Esto contó con la oposición de algunos Estados, incluida España, que eran partidarios de que incorpora un proyecto articulado de ley. Finalmente, se optó por la primera opción para facilitar, una vez más, que cualquier ciudadano europeo pudiese presentar o apoyar una propuesta de iniciativa ciudadana y no se echarse atrás por las dificultades técnicas que esto conllevaría.

Los promotores de la iniciativa tienen un plazo de doce meses para la recogida de firmas. Si bien el total es exactamente igual que en nuestro ordenamiento jurídico, en nuestro Derecho los doce meses se dividen en dos periodos diferentes: uno ordinario de nueve meses y otro extraordinario de tres meses, al cual se puede acudir en caso de que exista causa de fuerza mayor. Éste es, por tanto, otro ejemplo más de la flexibilidad, a la hora de legislar sobre la iniciativa legislativa popular, del legislador europeo en comparación con el español.

Al igual que en el caso de la iniciativa legislativa popular española, tampoco se permite que puedan presentar una iniciativa ciudadana las personas jurídicas, al señalar el Reglamento que debe ser presentada por un Comité de ciudadanos de siete Estados miembros.

Una vez que las propuestas sean formalmente admitidas a trámite se registrarán en una página web. El objetivo es que todos los ciudadanos europeos puedan suscribir la propuesta no solamente en papel sino también a través de firma electrónica. Esto creó un conflicto para la Comisión, dado que, al deber publicar todas las propuestas que cumpliesen los requisitos formales sin haber atendido al fondo de las mismas parecía como si tácitamente las estuviese afectando y, por lo tanto, se viese obligada a secundarla. En cualquier caso y a pesar del conflicto, aceptó dicho procedimiento. 

Este novedoso formato de recogida de firmas en la web fue adoptado por un Reglamento de ejecución, el Reglamento 1179/2011, por el que se establecen especificaciones técnicas para sistemas de recogida a través de páginas web. La única limitación a este sistema de recogida de firmas consiste en que la autoridad competente de cada Estado miembro tiene la obligación de acreditar y certificar que la metodología de recogida de firmas se ajusta a lo establecido en este Reglamento.

Como puede observarse, en ambos Reglamentos se encuentran ampliamente regulados tanto los requisitos como el procedimiento que debe seguirse a la hora de aprobar una iniciativa ciudadana. Sin embargo, no existe ninguna norma que impida que a la hora de tramitarse la propuesta en el Parlamento Europeo y en el Consejo se modifique sustancialmente y no respete prácticamente en nada la propuesta original.

En cualquier caso, considero que este mecanismo participativo otorga una mayor facilidad al ciudadano europeo a la hora de presentar una propuesta que el equivalente en nuestro ordenamiento jurídico, el cual está sujeto a una mayor tramitación y a unos requisitos, a mi juicio, excesivos.

Se trata de un mecanismo de participación ciudadana menos restrictivo que el de cualquiera de los Estados miembros de la Unión. El interés de la Comisión por impulsar la iniciativa ciudadana europea quizás habría que verlo en su interés por reforzar su posición en el proceso de toma de decisiones de la Unión Europea.

No hay que olvidar que en ocasiones se critica la falta de legitimación de la Comisión. A diferencia del Consejo, que representa el interés de los Estados miembros, y del Parlamento Europeo, que representa el interés de los ciudadanos europeos, se critica que la Comisión es un órgano de carácter técnico. Por ello, a través de la iniciativa ciudadana europea, sus pospuestas contarán con el apoyo de millones de europeos, lo que la dotará de la legitimación de que adolece. El Consejo, por su parte, se sentirá más obligado al venir la propuesta respaldada no únicamente por la institución que goza del monopolio de la iniciativa legislativa, sino también por la de más de 1 millón de firmas.

Gracias a la iniciativa ciudadana europea, en el triángulo institucional que interviene en el proceso de elaboración y adopción de normas (Comisión - Consejo - Parlamento Europeo) se incorpora un nuevo elemento: los ciudadanos europeos.

Desde el 1 de abril del 2012 se han presentado 25 iniciativas ciudadanas, de las cuales 17 comenzaron el proceso de recogida de firmas, y de estas 17, sólo una ha superado el millón de firmas necesario. 

El escaso éxito que ha tenido hasta el momento se debe principalmente al escaso apoyo mostrado por los gobiernos de los propios Estados miembros y al desconocimiento por parte de los ciudadanos europeos. La mayor parte de ellos desconoce que tienen la posibilidad de participar y de influir en la vida política y social europea. Otra vez la falta de interés y de compromiso por parte de los ciudadanos europeos y la ocultación de los temas europeos por parte de los gobiernos de los Estados miembros a los que me referí al tratar sobre el déficit democrático de la Unión.

BRUNO KAUFFMANN, presidente del Instituto Europeo de la Iniciativa y el Referéndum, se refirió a lo anterior al señalar: "hay demasiada gente en la Unión Europea que todavía no sabe qué puede influir en la política europea". Este desconocimiento hace que, por un lado, muchos ciudadanos no presenten sus propias iniciativas y, lo que es más importante, conlleva una enorme dificultad a la hora de tratar de conseguir el millón de firmas necesario.

La ausencia de iniciativas es lo que ha provocado que ya se estén reclamando modificaciones, como un mayor tiempo para la recogida de firmas, rebajar hasta los 16 años la edad mínima para poder participar y ampliar este derecho de participación a todos los europeos residentes en otros Estados. También se solicita que se simplifique el método de identificación de los firmantes, ya que el hecho de tener que incluir el número de pasaporte o de documento nacional de identidad podría ser disuasorio a la hora de firmar.

La única opción que por el momento ha logrado superar el millón de firmas es "Right2Water" en la que se exige un marco normativo suficiente para garantizar unos servicios de agua potable y saneamiento satisfactorios para todos los ciudadanos europeos y blindar este recurso ante las posibles privatizaciones llevadas a cabo en los Estados miembros. Esta iniciativa ha sido apoyada por organizaciones como Greenpeace, algunos sindicatos españoles (CCOO y UGT), la Federación Sindical Europea de Servicios Públicos y el partido verde francés.