El efecto directo de las directivas I

INTRODUCCIÓN

El Derecho de la Unión Europea, que constituye un ordenamiento jurídico propio que se integra en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros y se impone a sus órganos jurisdiccionales, está integrado por el Derecho originario (Tratados constitutivos, Tratados de reforma de dichos Tratados constitutivos y Tratados de adhesión) y por el Derecho derivado (normas y actos emanados de las Instituciones comunitarias). 

Dentro de este Derecho derivado se incluye la directiva, que conforme al artículo 288 TFUE, "obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la norma y de los medios".

A diferencia del reglamento, que se caracteriza por una obligatoriedad plena, la directiva tiene una obligatoriedad parcial que recae sobre el resultado, dejando en manos de las autoridades nacionales la forma y los medios para darle efectividad en el ordenamiento jurídico interno. Por lo tanto, al necesitar la intermediación nacional, podría afirmarse, a primera vista, que carece por definición de aplicabilidad directa y, en consecuencia, de efecto directo.

Sin embargo, si bien la eficacia de una directiva en un determinado Estado miembro tiene lugar mediante su transposición dentro del plazo que ella misma ha estipulado, dicha eficacia no se alcanza únicamente mediante el mecanismo de transposición, puesto que, si así fuera, dependería de manera exclusiva de la voluntad del Estado miembro, quedando debilitada la obligatoriedad de tal directiva.

Es por ello que la directiva puede ser eficaz con independencia de la norma o acto de transposición, siempre que de su contenido puedan deducirse derechos o deberes subjetivos, teniendo por tanto, efecto directo sobre los ciudadanos, quienes no tienen por qué soportar los efectos desfavorables de su no transposición o de una transposición mal efectuada. Así lo puso de relieve el Tribunal de Justicia en el asunto Ratti (1979).

LA EFICACIA DIRECTA DE LAS DIRECTIVAS

En principio, la directiva carece de efecto directo siempre y cuando el Estado miembro destinatario cumpla, correctamente y en el plazo establecido, con el contenido y objetivos de la misma, puesto que lo fundamental es que dicho Estado asegure el resultado pretendido por la directiva. 

El problema surge cuando el Estado miembro no realiza la transposición o la lleva a cabo de una manera inadecuada. En este caso, el Tribunal de Justicia sí que ha reconocido la eficacia directa de las directivas y ha condicionado su invocabilidad a la concurrencia de los siguientes requisitos:

• -        Que hubiese expirado el plazo otorgado a los Estados para su adaptación interna. Conforme a la sentencia Vaneetveld (1994), los particulares sólo pueden invocar una directiva ante los poderes públicos cuando hubiese vencido el plazo fijado para su adaptación al Derecho nacional o cuando hubiese vencido el plazo para su aplicación, en el caso de que se hubiese fijado una fecha diferente.

• -        Que no se hubiese llevado a cabo su adaptación interna o que ésta fuese insuficiente o deficiente. Así, en la sentencia Becker (1982), el Tribunal estableció que no sólo se refiere a la falta de ejecución sino también a cuando no hubiese sido correctamente ejecutada.

• -        Que la disposición que se invoca en la directiva sea, desde el punto de vista de su contenido, precisa e incondicional, es decir, que no deje ningún margen de apreciación discrecional a las autoridades públicas nacionales o a las instituciones europeas. Según una sentencia del Tribunal de Justicia (caso Skattner c. Estado Helénico, 1997), "una disposición comunitaria es incondicional cuando enuncia una obligación que no está sujeta a ningún requisito ni supeditada, en su ejecución o en sus efectos, a que se adopte ningún acto de las Instituciones de la Comunidad o de los Estados miembros".

La diferencia de la eficacia directa de las directivas con respecto a la de los Tratados y reglamentos es evidente, ya que estos se aplican directamente, mientras que, en el caso de las directivas, es necesario que exista una falta de ejecución o de ejecución incorrecta de las mismas por parte de los Estados miembros, y una vez llevada a cabo su transposición en el Derecho interno, desaparecería tal eficacia directa, al ser, a partir de ese momento, aplicable la ley nacional y no la propia directiva.

Así, en la sentencia Felicitas Rickmers (1982), el Tribunal señaló que "cuando la directiva es ejecutada correctamente, sus efectos alcanzan a los individuos a través de las medidas de ejecución adoptadas por el Estado en cuestión".

Como ya se ha señalado, la directiva se caracteriza por la obligatoriedad del resultado que persigue y permite a las autoridades de los Estados miembros que adopten todos los medios que estimen necesarios para la consecución de dicho resultado. Por lo tanto, carece de efecto directo mientras esté vigente el periodo de transposición. No obstante, una vez transcurrido dicho periodo, sus disposiciones se convierten en obligatorias no sólo para los Estados miembros sino también para los ciudadanos.

Como consecuencia de lo anterior, se deberían poder alegar las disposiciones de dicha directiva durante el tiempo que transcurre desde que es aprobada por las Instituciones comunitarias hasta la entrada en vigor de la norma de transposición por el Estado miembro. Si bien, por respeto a la seguridad jurídica no se puede obligar a ningún juez a que tenga en cuenta dichas disposiciones, sí que existe una determinada obligación moral, de carácter cuasi jurídico, de que éste vaya teniéndolas en cuenta a la hora de emitir sus fallos.

De este modo, aceptada la eficacia directa de las directivas, transcurrido el plazo de transposición al Derecho interno, se le preguntó al Tribunal sobre la posibilidad de que un particular pudiese invocarla desde el momento en que el Estado miembro hubiese sido notificado de la misma.

En el asunto Ratti (1979), el Tribunal negó esta posibilidad al considerar que la directiva "no puede generar, en favor de un particular que se haya atenido a sus disposiciones antes de expirar el plazo de adaptación previsto para el Estado miembro, ningún efecto que pueda ser tenido en cuenta por los órganos jurisdiccionales nacionales".

Sin embargo, posteriormente, en el asunto Inter-Environment Wallonie (1997), señaló que, si bien los Estados miembros no están obligados a adoptar ninguna medida antes de que hubiese expirado el plazo de adaptación de su Derecho interno, durante dicho plazo deben "abstenerse de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente el resultado prescrito por la Directiva", correspondiendo al órgano jurisdiccional nacional "apreciar si estas circunstancias concurren en el caso de las disposiciones nacionales cuya legalidad debe examinar".

En base a esto, se puede afirmar que no cabe invocar ninguna directiva, antes de que hubiese transcurrido su plazo de transposición, siempre que el Estado se abstenga de tomar alguna medida que la contradiga. En caso contrario, será el juez nacional el que aprecie si la actuación estatal puede llegar a comprometer gravemente el resultado prescrito por la misma.