El efecto directo de las directivas II

EL EFECTO DIRECTO VERTICAL DE LAS DIRECTIVAS

En lo que respecta al efecto directo vertical de las directivas, esto es, a la posibilidad que tienen los particulares de poder invocar sus disposiciones respecto de un Estado miembro, hay que comenzar precisando qué se entiende por Estado y por particular.

La noción de Estado hay que entenderla en un sentido amplio, es decir, abarca todas las administraciones públicas, ya sean de ámbito estatal, autonómico, provincial, local o institucional, siendo independiente si el Estado actúa como un ente público o privado. Así lo puso de manifiesto el Tribunal de Justicia, en su sentencia Marshall (1986) al señalar que los particulares "pueden invocar una directiva contra el Estado, cualquiera que sea la calidad en que éste actúe".

El concepto de particular también debe entenderse en un sentido amplio, llegando incluso el Tribunal de Justicia a aceptar que un Ayuntamiento invocara una directiva frente al poder central en calidad de particular (sentencia Comune di Carpaneto, 1989).

No hay que olvidar que en todos los casos se está hablando de la posibilidad de que un particular invoque las disposiciones una directiva frente al Estado, ya que no existe el "efecto directo vertical inverso", es decir, la directiva no puede ser invocada contra un particular. Así lo ha expresado reiteradamente el Tribunal de Justicia, al entender que una directiva no transpuesta en el ordenamiento jurídico interno no puede imponer obligaciones a los particulares, ni respecto de otros particulares (relaciones horizontales) ni respecto del Estado (relaciones verticales).

El mismo Tribunal tuvo que enfrentarse por primera vez al problema de la responsabilidad de los Estados miembros frente a los ciudadanos por incumplimiento de sus obligaciones en la sentencia Francovich y Bonifaci (1991). Una vez reconocido el efecto directo de la directiva, señaló tres requisitos que debían cumplirse para poder reconocer la responsabilidad de los Estados y el consiguiente derecho de indemnización de los justiciables, a saber:

• -        Que de la directiva se deriven derechos a favor de los particulares. Este requisito, relacionado con el efecto directo de la directiva, implica que la misma atribuya verdaderos derechos a los justiciables, no bastando con que se trate de intereses o legítimas expectativas.

• -        Que el contenido de estos derechos sea preciso, esto es, que se pueda deducir claramente de las disposiciones de la directiva. Por lo tanto, una directiva imprecisa o condicional difícilmente dará lugar a responsabilidad del Estado.

• -        Que exista una relación de causalidad entre el incumplimiento de la obligación por parte del Estado y el daño sufrido por los justiciables.

Dos años después, en la sentencia Wagner Miret, el Tribunal dispuso que "el derecho a la reparación constituye el corolario necesario del efecto directo reconocido a las disposiciones comunitarias cuya infracción ha dado lugar al daño causado".

En consecuencia, en virtud del efecto directo de las directivas, los Estados miembros están obligados a aplicarlas en su ordenamiento jurídico interno, asumiendo la responsabilidad, ante las Instituciones de la UE e incluso ante una hipotética invocación por parte de sus nacionales, en caso de falta o una mala transposición de las mismas.

EL EFECTO DIRECTO HORIZONTAL DE LAS DIRECTIVAS

En el supuesto de las relaciones horizontales, es decir, entre particulares, el Tribunal de Justicia señaló, en la sentencia Marshall (1986), que no se pueden alegar los derechos u obligaciones que se deriven de una directiva que no hubiese sido transpuesta o que hubiese sido transpuesta de manera incorrecta en el ordenamiento jurídico interno.

Se han utilizado varios argumentos para defender la exclusividad del efecto directo vertical de las directivas, a saber:

• -        Si se admitiese el efecto directo horizontal se difuminaría la distinción entre el reglamento y la directiva.

• -        La directiva se configura como un acto legislativo llevado a cabo en dos etapas: en la primera se dirige al Estado destinatario obligado a la transposición, y una vez cumplido este trámite, despliega su potencial normativo en todo tipo de litigios, ya sean públicos o privados. Pero en el caso de no haber sido transpuesta, los particulares sólo pueden invocar los derechos que se deriven de ella frente al Estado.

• -        La directiva se caracteriza por otorgar al Estado un margen de apreciación para la realización de los objetivos contenidos en ella. Si se reconociera el efecto directo horizontal se privaría a dicho Estado de tal capacidad adaptatoria.

• -        Si se reconociera el efecto directo horizontal de la directiva se estaría creando una situación de indefensión respecto de aquellos particulares frente a los que se invoca y que, confiados en la conducta omisiva del Estado, no hubiesen adaptado aún su forma de actuar al contenido de dicha directiva.

A pesar de todos estos argumentos doctrinales, "no parece de recibo que los justiciables estén sujetos a normas diferentes según mantengan relaciones jurídicas con una entidad vinculada al Estado o con un particular"[1], dado que esto crearía una situación de discriminación para los particulares.

Al respecto, el Abogado General Sir Gordon Slynn afirmó que esta situación de discriminación terminaría en el momento en que el Estado transpusiera la directiva a su reglamento jurídico interno, ya que, a partir de ese momento, la directiva desplegaría los efectos jurídicos que estaba llamada a producir y, por lo tanto, podría ser invocada en todo tipo de relaciones jurídicas.

Además de esta situación de discriminación entre particulares de un mismo Estado, la falta de reconocimiento del efecto directo horizontal de las directivas también podría lugar a una discriminación externa de los ciudadanos de diferentes Estados miembros, en función de si su Estado hubiese transpuesto o no la directiva en cuestión, lo que atentaría contra el principio de aplicación uniforme del Derecho de la UE.

           

Tan sólo en los últimos años el Tribunal de Justicia ha empezado a reconocer la eficacia horizontal de las directivas, al imponerles a los órganos jurisdiccionales nacionales la obligación de interpretar el Derecho nacional aplicable de la manera más acorde posible con el contenido de las directivas no transpuestas.

En cualquier caso, sí que ha habido supuestos en los que se ha aplicado una directiva, aunque fuera de una manera indirecta, a las relaciones entre particulares. Así, por ejemplo, el Abogado General del asunto Acerías Busseni admitió que el Tribunal de Justicia, en las sentencias Gebroeders Beentjes y Costanzo, aceptó implícitamente que de una directiva incorrectamente transpuesta podían generarse consecuencias negativas para los particulares, si bien, el mismo Abogado General continuó afirmando que el reconocimiento de dichas consecuencias desfavorables no implicaba que la directiva hubiese sido directamente aplicada respecto de los particulares, ya que el Estado no se puede desentender del contenido de una directiva cuando hay elementos de Derecho Público.

En esos casos, por tanto, no existió una invocabilidad respecto de o contra particulares, sino contra el poder público, que es el que debe adjudicar un contrato público o declarar su nulidad. Sin embargo, el juez sí que aplicó la directiva, exigiendo su cumplimiento de una manera directa a la autoridad que interviene en su aplicación, y de una manera indirecta a los particulares intervinientes en la relación jurídica.

Esto no ocurre únicamente en las directivas sobre contratos públicos, sino también en otras relativas al derecho de sociedades, seguros, medio ambiente… en las que los particulares se benefician de una aplicación indirecta de las mismas mediante su aplicación directa a las autoridades públicas.

El Tribunal de Justicia, a la hora de reconocer los efectos indirectos de una directiva respecto a los particulares, afirmó en la sentencia Wells (2004) que "las repercusiones negativas sobre los derechos de terceros, incluso si pueden preverse con seguridad, no justifican que no se niegue a un particular la posibilidad invocar las disposiciones de una directiva contra un Estado miembro", y en la sentencia Arcor y otros (2008) que no puede considerarse que "la supresión de ventajas constituya una obligación que incumbe a un tercero en virtud de las directivas invocadas ante el órgano jurisdiccional".

En definitiva, el Tribunal de Justicia no ha tenido ningún reparo en aceptar el efecto directo vertical de las directivas. Sin embargo, en lo que respecta al efecto directo horizontal, se les niega a los particulares la posibilidad de invocar una directiva no transpuesta o transpuesta de una manera inadecuada en el ordenamiento jurídico de su Estado miembro, si bien hay casos en los que se pueden beneficiar de una aplicación indirecta de las mismas.

Por otra parte, no hay que olvidar que el juez nacional debe interpretar el Derecho nacional de la forma más compatible posible con la directiva aún no transpuesta y que el legislador debe abstenerse de promulgar todo tipo de normas incompatibles con las directivas europeas desde el momento en que hubiese sido notificado de las mismas, sin necesidad de que éstas ya hubiesen sido transpuestas.

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[1] LUNAS DÍAZ María José. El efecto directo horizontal de las Directivas y la responsabilidad del Estado por violación del Derecho comunitario en un supuesto de crédito al consumo. A propósito de la STJCE de 7 de marzo de 1996. La Ley - Unión Europea, nº 4222, 5 febrero 1997, pág. 2.

El efecto directo de las directivas I

INTRODUCCIÓN

El Derecho de la Unión Europea, que constituye un ordenamiento jurídico propio que se integra en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros y se impone a sus órganos jurisdiccionales, está integrado por el Derecho originario (Tratados constitutivos, Tratados de reforma de dichos Tratados constitutivos y Tratados de adhesión) y por el Derecho derivado (normas y actos emanados de las Instituciones comunitarias). 

Dentro de este Derecho derivado se incluye la directiva, que conforme al artículo 288 TFUE, "obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la norma y de los medios".

A diferencia del reglamento, que se caracteriza por una obligatoriedad plena, la directiva tiene una obligatoriedad parcial que recae sobre el resultado, dejando en manos de las autoridades nacionales la forma y los medios para darle efectividad en el ordenamiento jurídico interno. Por lo tanto, al necesitar la intermediación nacional, podría afirmarse, a primera vista, que carece por definición de aplicabilidad directa y, en consecuencia, de efecto directo.

Sin embargo, si bien la eficacia de una directiva en un determinado Estado miembro tiene lugar mediante su transposición dentro del plazo que ella misma ha estipulado, dicha eficacia no se alcanza únicamente mediante el mecanismo de transposición, puesto que, si así fuera, dependería de manera exclusiva de la voluntad del Estado miembro, quedando debilitada la obligatoriedad de tal directiva.

Es por ello que la directiva puede ser eficaz con independencia de la norma o acto de transposición, siempre que de su contenido puedan deducirse derechos o deberes subjetivos, teniendo por tanto, efecto directo sobre los ciudadanos, quienes no tienen por qué soportar los efectos desfavorables de su no transposición o de una transposición mal efectuada. Así lo puso de relieve el Tribunal de Justicia en el asunto Ratti (1979).

LA EFICACIA DIRECTA DE LAS DIRECTIVAS

En principio, la directiva carece de efecto directo siempre y cuando el Estado miembro destinatario cumpla, correctamente y en el plazo establecido, con el contenido y objetivos de la misma, puesto que lo fundamental es que dicho Estado asegure el resultado pretendido por la directiva. 

El problema surge cuando el Estado miembro no realiza la transposición o la lleva a cabo de una manera inadecuada. En este caso, el Tribunal de Justicia sí que ha reconocido la eficacia directa de las directivas y ha condicionado su invocabilidad a la concurrencia de los siguientes requisitos:

• -        Que hubiese expirado el plazo otorgado a los Estados para su adaptación interna. Conforme a la sentencia Vaneetveld (1994), los particulares sólo pueden invocar una directiva ante los poderes públicos cuando hubiese vencido el plazo fijado para su adaptación al Derecho nacional o cuando hubiese vencido el plazo para su aplicación, en el caso de que se hubiese fijado una fecha diferente.

• -        Que no se hubiese llevado a cabo su adaptación interna o que ésta fuese insuficiente o deficiente. Así, en la sentencia Becker (1982), el Tribunal estableció que no sólo se refiere a la falta de ejecución sino también a cuando no hubiese sido correctamente ejecutada.

• -        Que la disposición que se invoca en la directiva sea, desde el punto de vista de su contenido, precisa e incondicional, es decir, que no deje ningún margen de apreciación discrecional a las autoridades públicas nacionales o a las instituciones europeas. Según una sentencia del Tribunal de Justicia (caso Skattner c. Estado Helénico, 1997), "una disposición comunitaria es incondicional cuando enuncia una obligación que no está sujeta a ningún requisito ni supeditada, en su ejecución o en sus efectos, a que se adopte ningún acto de las Instituciones de la Comunidad o de los Estados miembros".

La diferencia de la eficacia directa de las directivas con respecto a la de los Tratados y reglamentos es evidente, ya que estos se aplican directamente, mientras que, en el caso de las directivas, es necesario que exista una falta de ejecución o de ejecución incorrecta de las mismas por parte de los Estados miembros, y una vez llevada a cabo su transposición en el Derecho interno, desaparecería tal eficacia directa, al ser, a partir de ese momento, aplicable la ley nacional y no la propia directiva.

Así, en la sentencia Felicitas Rickmers (1982), el Tribunal señaló que "cuando la directiva es ejecutada correctamente, sus efectos alcanzan a los individuos a través de las medidas de ejecución adoptadas por el Estado en cuestión".

Como ya se ha señalado, la directiva se caracteriza por la obligatoriedad del resultado que persigue y permite a las autoridades de los Estados miembros que adopten todos los medios que estimen necesarios para la consecución de dicho resultado. Por lo tanto, carece de efecto directo mientras esté vigente el periodo de transposición. No obstante, una vez transcurrido dicho periodo, sus disposiciones se convierten en obligatorias no sólo para los Estados miembros sino también para los ciudadanos.

Como consecuencia de lo anterior, se deberían poder alegar las disposiciones de dicha directiva durante el tiempo que transcurre desde que es aprobada por las Instituciones comunitarias hasta la entrada en vigor de la norma de transposición por el Estado miembro. Si bien, por respeto a la seguridad jurídica no se puede obligar a ningún juez a que tenga en cuenta dichas disposiciones, sí que existe una determinada obligación moral, de carácter cuasi jurídico, de que éste vaya teniéndolas en cuenta a la hora de emitir sus fallos.

De este modo, aceptada la eficacia directa de las directivas, transcurrido el plazo de transposición al Derecho interno, se le preguntó al Tribunal sobre la posibilidad de que un particular pudiese invocarla desde el momento en que el Estado miembro hubiese sido notificado de la misma.

En el asunto Ratti (1979), el Tribunal negó esta posibilidad al considerar que la directiva "no puede generar, en favor de un particular que se haya atenido a sus disposiciones antes de expirar el plazo de adaptación previsto para el Estado miembro, ningún efecto que pueda ser tenido en cuenta por los órganos jurisdiccionales nacionales".

Sin embargo, posteriormente, en el asunto Inter-Environment Wallonie (1997), señaló que, si bien los Estados miembros no están obligados a adoptar ninguna medida antes de que hubiese expirado el plazo de adaptación de su Derecho interno, durante dicho plazo deben "abstenerse de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente el resultado prescrito por la Directiva", correspondiendo al órgano jurisdiccional nacional "apreciar si estas circunstancias concurren en el caso de las disposiciones nacionales cuya legalidad debe examinar".

En base a esto, se puede afirmar que no cabe invocar ninguna directiva, antes de que hubiese transcurrido su plazo de transposición, siempre que el Estado se abstenga de tomar alguna medida que la contradiga. En caso contrario, será el juez nacional el que aprecie si la actuación estatal puede llegar a comprometer gravemente el resultado prescrito por la misma.